POLÍTICA

El gobierno como conjunto de instituciones

La semana pasada hemos estudiado el gobierno como conjunto de actores y como conjunto de funciones. Hoy veremos el gobierno como conjunto de instituciones.

Capacidad: Analiza los aspectos que caracterizan al gobierno como conjunto de instituciones.


En primer lugar, delimitaremos tres conceptos que no son sinónimos, pero que se suelen usar como si lo fueran: el régimen político, el sistema político y el gobierno propiamente dicho.


a)El sistema político se refiere a un conjunto de instituciones, grupos y procesos políticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recíproca y que posee una controvertida historia. Esta controversia surge con la apropiación del término por la perspectiva propuesta originalmente por David Easton, que se conoce como análisis sistémico.

Para este enfoque de análisis, un sistema político es, antes que nada, un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad en un sistema social.

Las notas características del enfoque sistémico son: - El estudio de la política desde una perspectiva general, que busca precisar las características presentes en todos los sistemas antes que hacer referencia a casos particulares.
- La atención a los procesos políticos antes que a las estructuras.

Por su parte, Leonardo Merlino considera los elementos del análisis sistémico para distinguir los componentes institucionales de los sistemas políticos, que son:
- La comunidad política: el conjunto de individuos activos, organizados o no, que componen un sistema político dado.

- El régimen político: el conjunto de instituciones que da soporte al sistema político.

- Las autoridades: los titulares de roles con autoridad, lo que remite al tema de los gobernantes y aclara el carácter objetivo o institucional de su poder.


b) El régimen político se diferencia del sistema político por los diferentes elementos que lo constituyen. Ellos son:- Un conjunto de estructuras de autoridad encargadas de tomar decisiones e implementarlas.

- Un conjunto de normas y procedimientos que determinan: la forma de elección o designación de las personas que ocupan las estructuras de autoridad; los mecanismos a través de los cuales se toman e implementan decisiones; la forma en que se interrelacionan las diferentes estructuras de autoridad; y la forma en que se relacionan las estructuras de autoridad con la comunidad.


c) El gobierno: A partir de estos dos conceptos, llegaremos al de gobierno. Así como el régimen político no es sinónimo de sistema político, sino que constituye una parte de este, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras de autoridad y específicamente de aquellas estructuras encargadas de tomar decisiones. El gobierno como institución forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el régimen político de un sistema político dado.

¿Cuáles son las estructuras de toma de decisiones que forman el gobierno?
Esta pregunta puede responderse desde dos perspectivas. La primera considera que las estructuras de autoridad que intervienen activamente en el proceso de toma de decisiones son todas pertenecientes al gobierno. En el límite, además del ejecutivo y el legislativo, el poder judicial (al menos el órgano que lo encabeza) e incluso algunos sectores de la burocracia pasan a formar parte de las instituciones de gobierno.


La segunda, derivada de la anterior, considera que la determinación de las instituciones de gobierno depende de los distintos tipos de regímenes políticos, ya que estos se diferencian por establecer diversas redes institucionales en el proceso de toma de decisiones.

El Poder Ejecutivo es un elemento central de las estructuras de toma de decisiones, aunque no es el único, ya que los órganos legislativos (parlamentos y congresos), aun no perteneciendo a las instituciones gubernamentales, están también implicados activamente en el proceso decisorio, al menos en los regímenes constitucionales.

La distinción entre gobierno en sentido amplio y sentido estricto puede también rastrearse en el uso que se le da al término gobierno. En el mundo académico anglosajón la palabra government tiene un significado más abarcativo, referido al conjunto de las instituciones que interviene en la toma decisiones (y muchas veces a todas las estructuras con autoridad), utilizándose los términos cabinet (en Gran Bretaña) o administration (en Estados Unidos) para hacer designar al gobierno en sentido estricto.


En la medida en que las estructuras políticas están escasamente diferenciadas, existe una identificación entre ambas perspectivas ya que la decisión está en las manos de un único que ejerce el poder. El proceso de modernización política, diversificando las estructuras de autoridad, marca el punto en que ambas empiezan a transitar por caminos distintos.

Mientras una perspectiva queda atada a la función de toma de decisiones y se expande en la medida en que nuevas instituciones se suman a ella (gobierno en sentido amplio), la otra se aferra a la institución que originariamente cumplía tal función, que conserva su denominación, aunque ya no cumpla con tal función de manera excluyente (gobierno en sentido estricto).


La tendencia general, en los regímenes democráticos, durante la última década ha sido la del aumento del poder de los ejecutivos con relación al de los parlamentos y congresos, reforzando la idea que asimila el gobierno con el poder ejecutivo. Esta tendencia es muy clara en la mayoría de las nuevas democracias presidenciales latinoamericanas, pero también se puede percibir en las consolidadas democracias parlamentarias de europeas.